Y del proceso al plan

Los sesenta: ¿planificación o democracia?

A mediados de los años 60 y al calor de las protestas sociales que agitaban todo occidente, la planificación moderna fue sometida a una intensa discusión. Entre otros puntos críticos, la creciente tecnificación y burocratización del planeamiento de herencia racionalista empezaba a convertirse en un blindaje al servicio de quienes manejaban el instrumento e imponían unilateralmente sus criterios e intereses. Bajo esta perspectiva, el advocacy planning[1] se propuso dar lugar desde fuera de los cauces oficiales a “una democracia urbana efectiva” y con ello abrió la vía por la que la participación se incorporó a la práctica urbanística.

El movimiento surgió en Estados Unidos y se extendió a Europa. A modo de abogados de oficio y reivindicando el compromiso ético de la profesión, técnicos de diferentes sectores, no sólo urbanistas, comenzaron a poner sus capacidades al servicio de grupos vecinales para hacer de puente sobre el foso que la disciplina interponía entre éstos y la administración pública. En un momento en que apenas existían canales para el diálogo con la institución, el advocacy planning priorizó la respuesta ágil y coordinada antes que la elaboración de metodologías estrictas. En eso halló una de sus principales fortalezas: frente a la actitud metódica y funcionarial del planeamiento oficial, sus bases se sostenían en estrechas relaciones de contexto.[2]

Sin embargo, a medida que los gobernantes cedían a las reivindicaciones y la participación se fue normalizando desde las instituciones, la energía inicial se diluía. Los canales de relación con la administración no dejaban de ser unidireccionales, los procedimientos para participar continuaban siendo complejos y agotadores, las consultas no tenían incidencia real en los planes, y cuando la tenían, era en lo accesorio y no en lo importante.

En 1971, Robert Goodman, una de las figuras más activas del advocacy planning, dio por fallido todo el trabajo realizado por el movimiento. La reconfiguración de los instrumentos urbanísticos se revelaba inocua si no se acompañaba de una transformación más profunda: “estábamos planteando una forma de planificar cuando lo que se necesitaban eran cambios personales”.[3]

Por esa misma época, Richard Sennett[4] afirmaba que nuestra inclinación por la burocratización es sintomática de nuestra aversión al conflicto. Resolver nuestras interacciones con reglamentos y procedimientos nos libra de tener que negociar y discutir. Aparentemente, nos sitúa en una posición más cómoda, pero ocurre también que, a medida que nuestros foros de intercambio social se hacen más estrechos, la sociedad se estratifica en relaciones de poder. Llevada al extremo, la burocratización de la participación no sólo adocena la inquietud por participar, sino que termina por desactivarla por completo.

Llegados a este punto, algunos planteamientos teóricos daban las tensiones entre planificación y movimientos sociales por irresolubles. Para los pensadores marxistas como Lefebvre[5] o el primer Castells,[6] el planeamiento venía a ser un instrumento de dominación en manos de las clases burguesas por medio del cual se perpetuaba el capitalismo. La función social de la planificación era pura fachada y tras su pretendida neutralidad técnica se escondía una fuerte carga ideológica. Al amparo de los planes, quienes detentan el poder controlan y organizan el espacio a su antojo, regulando los excesos y contradicciones del sistema capitalista para que éste no se devore a sí mismo, y suprimiendo las contestaciones externas. La participación desde dentro de los planes no sería más que un medio para la fidelización de unos grupos y la exclusión de otros.

En paralelo a este descreimiento y recuperando las teorías contrarias al control de Friedrich Hayek; Reyner Banham, Paul Baker, Peter Hall y Cedric Price publicaron en 1969 el ensayo “Sin plan: un experimento sobre la libertad”.[7] En el texto, planteaban la posibilidad de un urbanismo sin regulación y fantaseaban con el desarrollo “espontáneo” de diferentes zonas del Reino Unido. Según imaginaban, la urbanización dejada a su libre albedrío daría lugar a entornos vibrantes e impredecibles, que “funcionarían” de manera casi mágica. Esta representación del proceso de urbanización resultaba ingenuamente sesgada, presentada como una dinámica sui generis, obviando por completo la importancia de las estructuras y procesos sociales que están en su base. La libertad individual se confundía con la mera libertad de mercado. Mientras se poetizaban las virtudes de la desregulación, se obviaban sus efectos reales y acumulativos —políticos, económicos, sociales y ecológicos—.[8]

La lectura dual que había instaurado el rechazo hacia la planificación —la misma que hoy se alimenta al enfrentar el urbanismo formal al informal, al separar estrategias de tácticaso al contraponer el trabajo top-down al bottom up había terminado por diluir las posibilidades de la política.

Fin de siglo: proyectos y planes

Como indicábamos al comienzo del texto, la discusión sobre la planificación abordó otros aspectos además de la participación ciudadana y la libertad individual. Entre otros temas, se demandó atención hacia los tejidos históricos,[9] se puso sobre la mesa la conservación de áreas naturales[10] y se discutió reiteradamente sobre la rigidez de los planes y su poca capacidad de acción.[11] Quedándose sobre todo con lo concerniente a esto último, el debate terminó por instrumentalizarse y servir de excusa al auge de la New Public Management y la gestión empresarial de la ciudad.

Cuando en los años 1980 las políticas de Tatcher comenzaban a desmontar las estructuras de gestión de las grandes áreas metropolitanas británicas, entra en escena la planificación estratégica. Presentada como la necesaria puesta al día del instrumental urbanístico, la planificación estratégica abogaba por hacer hincapié en una gestión operativa que garantizase la eficacia de los planes. Buscando flexibilidad, se pasó a establecer líneas guía, metas, objetivos y programas relativamente revisables; todo ello sostenido en estructuras de gobernanza mixtas, que involucraban a agentes públicos y privados de distintas escalas, para —teóricamente— tomar decisiones de manera concertada y sumar fuerzas de cara a la realización de los proyectos.

La fiebre fue tal que llegado 2012 el 75% de las 22 áreas urbanas españolas más importantes habían aprobado ya algún plan estratégico.[12] Con una carga ideológica difícil de disimular, estos nuevos documentos se presentaban repletos de grandes aspiraciones y legitimados por un cuidado repertorio de términos fuerza —aquéllos que en palabras de Jordi Borja componen “la ecuación virtuosa”—;[13] pero analizados con detenimiento se veían casi siempre reducidos a una amalgama de lugares comunes y conceptos vagos de escasa trascendencia social.[14]

Solapándose con los planes de ordenación, estos nuevos “planes blandos” siguieron amparándose en planteamientos tecnificados para apartarse del control público y su carácter sectorial —industria, turismo, cultura, marca ciudad, participación…— sirvió de pértiga para saltarse la “planificación dura” sobre la que debían actuar. Se produjo así una situación de desregulación no reconocida, en la que fue habitual ver que la estrategia iba por un lado y los proyectos por el otro. Por último, este tipo de urbanismo fue reflejo de una apuesta decidida por el crecimiento vía burbuja inmobiliaria y de infraestructuras. Ni supo anticipar la gran recesión que hoy vivimos ni disponía de herramientas para resolver los problemas ligados a ella.

Presente: gobiernos sumergidos e implicación autogestionada

Aunque se tienda a pensar lo contrario, podría ser que la recesión actual no haya estado acompañada de una reducción de la influencia de los gobiernos locales. Haciendo una traslación de la teoría del Estado federal sumergido,[15] proponemos hablar de “gobiernos sumergidos a nivel local”; esto es, gobiernos que han transitado a zonas fuera del control de la ciudadanía escudándose en los instrumentos técnicos. La pérdida de capacidad de acción sería sólo aparente.

Esta hipótesis se ve reflejada en varios ámbitos: En primer lugar, en la creciente complejidad de la planificación urbana. A pesar de que existen los mecanismos formales de alegación, la multiplicación de los documentos, los protocolos y el lenguaje técnico expulsan a la mayoría de ciudadanos del proceso de planeamiento. En segundo lugar, los acuerdos público-privados se realizan de manera cada vez menos transparente. En tercer lugar, el espacio público ha tendido a ser controlado y convertido en espacio de consumo. En cuarto lugar, las políticas urbanas aplicadas han generado incentivos que reproducen la desigualdad. Y por último, con la excusa de la crisis, los gobiernos locales han abandonado paulatinamente ciertas políticas dejando espacios vacíos —físicos y virtuales—.

En múltiples ocasiones y de manera creciente, estos huecos al descubierto han sido ocupados por procesos “espontáneos”; es decir, gestionados al margen de la administración. De las muchas movilizaciones sociales de carácter autogestionado y colaborativo que vemos surgir en los últimos años, muchas inciden en acciones de transformación urbana, mezclando la respuesta a un entorno de precariedad con el arraigo territorial.

Reactivación de edificios vacíos y solares, huertos urbanos, mejoras del entorno habitado y festivales artísticos autogestionados. Los ejemplos son numerosos y muy diversos. Mucho más que anecdóticas, estas apropiaciones y usos de espacios vacantes reflejan nuevas tendencias socioeconómicas[16] como la indivisibilidad del ocio y el trabajo, la voluntad de transformación de la ciudad según los propios criterios y la construcción de coaliciones amplias para la consecución de objetivos específicos. Uno de los aspectos más interesantes de estas experiencias es que, de alguna manera, representan el paso desde unas demandas de participación otrora reactivas —centradas en enmendar y combatir proyectos específicos como hicieron los movimientos “Salvem”[17]— hacia una participación de carácter proactivo que se lanza a realizar acciones.

Las prácticas urbanas de las que hablamos están alimentadas también por el parón de la construcción y el cuestionamiento de la figura del arquitecto como cómplice en la depredación del territorio, elementos que han inducido la emergencia de un nuevo “urbanismo autogestionado.[18] Este urbanismo incipiente recupera en parte el espíritu del advocacy planning logrando construir mecanismo de gobernanza aún más sofisticados y desjerarquizados para producir bienes públicos,[19] plantea nuevas formas de regulación y acción colectiva más allá del control del gobierno[20] y trabaja la hibridación de los mecanismos de control que produce un orden fragmentado y multidimensional dentro, fuera o más allá del Estado.[21]
La pregunta clave es: ¿puede este urbanismo emergente derivar en una alternativa sólida al modelo previo aún latente? Brenner[22] afirma que es difícil que los proyectos asociados al llamado urbanismo táctico puedan contrarrestar el urbanismo neoliberal. Especialmente, considerando la retórica antiplanificación de muchas de estas intervenciones y su tendencia a privilegiar procesos informales, incrementales y específicos sobre programas de reforma de gran escala, largo plazo y fuerte peso de la financiación pública. Es más, en algunos casos estas iniciativas parecen hacerle el juego a las políticas urbanas neoliberales, aliviando o desplazando algunos de sus efectos negativos en términos sociales y espaciales —como la falta de espacio público o la sub-provisión de ciertas políticas— sin cuestionar las reglas básicas del urbanismo de mercado orientado al crecimiento y sin repensar la desconfianza estructural hacia las instituciones gubernamentales que parece inherente al proyecto neoliberal.

Horizonte: las escalas de la participación

No se trata en absoluto de poner bajo sospecha la importancia de estas experiencias, sino de ser conscientes de sus limitaciones y no pedirles que solucionen todos los problemas de la ciudad. Entre las cosas que podemos aprender de él, el urbanismo autogestionado supone un uso exclusivo de los espacios urbanos donde acontece y tiene, por tanto, un importante beneficio de oportunidad. Esto es, mientras suceden los procesos explicados, dichos espacios no pueden acoger otro tipo de desarrollos inmobiliarios o especulativos. En segundo lugar, la herramienta de la temporalidad y la acción ligera permite testear soluciones que podrán convertirse en duraderas. En tercer lugar, los propios mecanismos de organización construyen coaliciones entre agentes que de otra manera difícilmente trabajarían juntos, como los vecinos, los propietarios de negocios, los investigadores y los profesionales.

Es necesario compatibilizar entonces este urbanismo emergente con planes participativos de transformación metropolitana (vivienda, cohesión social, transporte, etc.). Debemos dar lugar a un diálogo permanente entre la escala micro, propia de las dinámicas explicadas, con la escala macro, donde necesitamos herramientas estratégicas reales. Harvey[23] sostiene que precisamente para esta escala macro se vuelve imprescindible construir mecanismos de decisión y gestión jerárquicos y Sennett (¡ya en 1975!) afirmaba que, para determinadas funciones urbanas, la organización central en forma de pirámide es necesaria para economías de escala. El problema con tales organizaciones centrales no es si deberían existir, sino qué deberían hacer.

La escala de los instrumentos de gestión urbana —y de los propios gobiernos— debería ser determinada por un equilibrio entre el tamaño necesario para proveer bienes y servicios públicos de manera eficiente y el tamaño que permita a los ciudadanos la posibilidad de involucrarse directamente en los procesos de toma de decisiones.[24] Los instrumentos, de alguna manera, deberían responder a las dinámicas territoriales siendo una consecuencia de las mismas y no una precondición.[25]

Necesitamos pues una articulación de escalas, de las microintervenciones horizontales de mejora urbana a la visión metropolitana. Las dinámicas espontáneas transformativas son un magnífico punto de partida, pero no debemos olvidar que la administración no es un ente ajeno, sino que podemos decidir sus medios y objetivos.

Se hace urgente la reivindicación del carácter político del urbanismo, puesto que no existen soluciones con efectos positivos igualmente distribuidos para todos —posiblemente, la gran falacia del planeamiento—, sino que se requieren instrumentos para gestionar preferencias no siempre en consenso. Todo ello es imposible sin forzar a los gobiernos locales y regionales, de forma democrática, a volver a la superficie, a mostrar sus acciones de forma transparente.

Desayuno con Viandantes celebrado hace unos años en el puente de la T-2, en Valencia. Fotografía: Andrea Serra.

Desayuno con Viandantes celebrado hace unos años en el puente de la T-2, en Valencia. Fotografía: Andrea Serra.


[1] Davidoff, P. (1965). Advocacy and pluralism in planning. Journal of the American Institute of Planners, núm. 31(4), pp. 331-338.

[2] Arias, A. y Martí, M. (2013). Advocacy planning, urbanismo al servicio de la justicia social. La Trama Urbana. http://latramaurbana.net/2013/02/18/advocacy-planning-urbanismo-al-servicio-de-la-justicia-social

[3] Goodman, R. (1971). After the Planners. Harmondsworth: Penguin Books.

[4] Sennett, R. (1975). Vida Urbana e Identidad Personal. Barcelona: Ediciones Península.

[5] Lefebvre, H. (1972). La Revolución Urbana. Madrid: Alianza.

[6] Castells, M. (1974). La Cuestión Urbana. Madrid: Siglo XXI Editores.

[7] Incluido en Walker, E. (ed.) (2010). Lo Ordinario. Barcelona: Gustavo Gili.

[8] Fontenot, A. (2015). “Notes Toward A History of Non-Planning”, en Places Journal, enero.

[9] Campos, G. (1981). Urbanismo y Austeridad. Madrid: Siglo XXI Editores.

[10] Buchanan, C. (1963) Traffic in Towns. Londres: Her Majesty’s Stationery Office.

[11] Bohigas, O. (1986). Reconstrucción de Barcelona. Madrid: Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.

[12] Precedo, A. y Míguez, A. (2014). “Una radiografía de las ciudades españolas: Una evaluación del modelo postindustrial”, en Lois, R. y Miramontes, A. (eds). Reflexiones sobre las ciudades y el sistema urbano en tiempos de crisis. Santiago de Compostela: Universidad de Santiago de Compostela.

[13] Borja, J. (2012) “La ecuación virtuosa e imposible o las trampas del lenguaje”, en Carajillo de la Ciudad, núm. 12. http://www.cafedelasciudades.com.ar/carajillo/12_art3.htm

[14] Gigosos, P. y Saravia, M. (2010). Urbanismo para náufragos. Tahíche: Fundación César Manrique.

[15] Mettler, S. (2011). The Submerged State: How Invisible Government Policies Undermine American Democracy. Chicago: University of chicago Press.

[16] Marrades, R. (2015). “El Espacio de los Milenials”, en Segovia, C., Marrades, R., Rausell, P. y Abelerdo, R. Espacios. para la Innovación, la Creatividad y la Cultura. Valencia: Publicaciones Universidad de Valencia.

[17] Cucó, J. (2007). “Urbanización y revuelta. Aproximación al caso de la ciudad de Valencia”, en Terra Crítica, http://www.terracritica.org/fitxers/documents/urbanizacion_y_revuelta.pdf

[18] La Trama Urbana (2014). “Entre la excepcionalidad y la informalidad: apuntes para un urbanismo posburbuja”, en Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, núm. 57, pp. 55-62.

[19] Grande, E. (2012). “Governance-Forschung in der Governance-Falle?–Eine kritische Bestandsaufnahme”, en Politische Vierteljahresschrift, núm. 53(4), pp. 565-592.

[20] Lynn, L. E. (2012). “The Many Faces of Governance: Adaptation? Transformation? Both? Neither”, en The Oxford Handbook of Governance. Oxford: Oxford UniversityPress, pp. 49-64.

[21] Levi-Faur, D. (ed.). (2012). The Oxford handbook of governance. Oxford: Oxford University Press.

[22] Brenner, N. (2015). “Is ‘Tactical Urbanism’ an Alternative to Neoliberal Urbanism?”, en Post: Notes on Modern & Contemporary Art Around the Globe. http://post.at.moma.org/content_items/587-is-tactical-urbanism-an-alternative-to-neoliberal-urbanism

[23] Harvey, D. (2012). Rebel cities: from the right to the city to the urban revolution. Nueva York: Verso Books.

[24] Goodman, R. (1971), op. cit.

[25] Boira, J.V. y Marrades, R. (2015). “Urban re-scaling: a post-crisis scenario for a Spanish city. Valencia and its megaregion”, en Knieling, J. y Othengrafen, F. (eds.). Cities in Crisis. Reflections on the socio-spatial impacts of the economic crisis and the strategies and approaches applied by Southern European cities. Londres: Routledge.

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