Oriol Nel·lo (Barcelona, 1957) és geògraf especialitzat en estudis urbans i un dels referents al nostre país en matèria de planejament urbanístic, estratègic i territorial. Ha estat director de l’Institut d’Estudis Metropolitans de Barcelona i professor i investigador a diverses universitats arreu del món. Ha escrit nombrosos articles i llibres centrats en l’organització territorial de Catalunya i les trans- formacions urbanes de Barcelona, entre els quals destaquem Ciutat de ciutats (Empúries 2001).
Actualment és Secretari per a la Planificació Territorial del Depar- tament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya. L’entrevistem al seu despatx del Departament setmanes abans de les eleccions al Parlament de Catalunya per fer balanç de l’obra del Govern durant els últims set anys.
Una de les tasques del govern d’esquerres que ha donat més fruits aquests últims anys ha estat la de la planificació territorial. Amb quin territori es va trobar el govern d’esquerres quan va començar a treballar?
Partíem d’una diagnosi del territori complexa i matisada ja que pensàvem que la seva evolució havia tingut llums i ombres. La dinàmica dominant del territori català després de la restauració de la democràcia ha estat la de la integració del territori. És a dir, l’espai s’ha anat fent cada vegada més interdependent mogut per una força de fons. És el que anomenem procés de metropolització, que va començar a prendre força a partir dels anys seixanta. D’aquesta manera, les relacions quotidianes associades a les activitats urbanes s’han anat estenent sobre tot el territori. Aquest procés de metropolització del territori català ha pres una rellevància molt gran i ha tingut tres grans avantatges: el territori guanyava una massa amb capacitat d’atreure inversions i activitat que un territori fragmentat i desgavellat no tenia; també s’ha unificat el mercat de treball; i els serveis són avui més accessibles sobre el conjunt del territori que mai en el passat. Mai abans hi havia hagut tanta igualtat territorial (que no social) en l’accés a la renda, a les formes de vida i als serveis.
I a part d’aquests efectes positius, quins problemes ha provocat aquest procés de metropolització?
El principal problema és que aquest procés ha estat mancat d’una guia efectiva per part d’instruments de caràcter supramunicipal. Aquesta manca d’eixos clars per a l’ordenació del territori va comportar que els avantatges que suposava el procés de metropolització anessin acompanyats de problemes importants com, per exemple, l’escampadissa d’urbanitzacions sobre el territori i el consum accelerat de sòl. Aquests fenòmens no es van poder (o voler) reconduir i tallar d’una manera determinant i s’ha produït un esclat de la urbanització de baixa densitat, entenent-la com el creixement de municipis petits i de població dispersa amb densitats baixes.
A això, s’hi ha associat un esclat de les necessitats de mobilitat. Perquè és clar, si el territori està integrat i es fan més extensos els àmbits que podem considerar urbans i, a més, sobre aquest espai hi dispersem població i activitat, cadascun dels llocs passa a veure condicionat el seu ús pel joc de les rendes del sòl generals. Aquestes rendes tendeixen a especialitzar certs espais a usos determinats. És per aquesta raó que, cada cop més sovint, hem vist llocs especialitzats en espais de la residència, del treball, del comerç, etc. D’aquí ha derivat un augment de les necessitats de mobilitat. Avui, per satisfer necessitats que abans assolíem en un territori petit, necessitem un territori més gran.
“Vindicàvem la necessitat de convertir Catalunya en un espai integrat i vertebrat per un conjunt de ciutats”
Encara tenim un tercer problema: aquest joc en l’especialització associada a les rendes del sòl s’ha produït també al mercat d’habitatge. El mercat de l’habitatge s’ha unificat i els ciutadans, quan prenen opció residencial, escullen sobre territoris més amplis. Això s’ha produït en un moment en què el mercat estava en tensió i el preu mitjà de l’habitatge era inaccessible per a una part creixent de la població. Els que menys poder adquisitiu tenien es veien relegats allà on els preus també eren més barats i es van concentrar en llocs determinants.
Quines polítiques volia tirar endavant el nou govern? Quines eren les noves idees que aportava?
El model al qual volíem aproximar-nos tenia i té dos aspectes: sistema urbà i morfologia urbana.
Pel que fa als temes de sistema urbà partíem de la noció que el procés de metropolització era un component estructural en l’evolució de la societat catalana. Qualsevol vel·leïtat antiurbana o antimetropolitana resultava reaccionària en el sentit que tractava de fer tornar la història endarrere i suposava una pèrdua per als qui menys tenen. Davant la retòrica antiurbana que, de vegades, havia il·luminat el pensament territorial a Catalunya –des de les viles espirituals de Gaziel dels anys 20 fins a alguns aspectes del Pla Territorial General de 1995– i que es preocupava pel creixement urbà excessiu, nosaltres partíem de la idea que calia assumir el procés de metropolització i que, en tot cas, se n’havien de corregir els aspectes negatius. Calia reorientar-lo, però no revertir-lo. També consideràvem que el pes de la regió metropolitana de Barcelona sobre el conjunt de Catalunya era essencial per garantir la supervivència de Catalunya com a territori integrat i, fins i tot, com a projecte col·lectiu.
I com crèieu que Catalunya havia d’estructurar el creixement?
Des del punt de vista de la morfologia urbana, enteníem que calien tres orientacions precises per estructurar aquesta ciutat de ciutats, que pot ser Catalunya. Aquestes orientacions estaven relacionades amb les mancances que havia tingut el territori en el període anterior.
Davant dels creixements dispersos, del consum exagerat del sòl, de les densitats extremadament baixes i del malbaratament de l’espai, nosaltres apostàvem per les densitats relativament altes, pels creixements en contigüitat i per la separació clara entre l’espai urbà i l’espai obert.
Davant la dispersió, nosaltres apostàvem per la compacitat dels nuclis urbans.
Davant la separació funcional que buida de vida les nostres ciutats i que obliga a necessitats de mobilitat, nosaltres apostàvem per la mixtió d’usos, la barreja d’activitats diverses, que és el que dóna riquesa a la vida urbana. Per tant, davant l’especialització, complexitat.
I davant els riscos de separació dels ciutadans sobre el territori en funció de la seva capacitat d’accedir al mercat del sòl i a l’habitatge, nosaltres apostàvem per la convivència de grups socials diferents en un mateix espai. És una manera de qualificar la ciutat des de la justícia social. Entenem que una ciutat equilibrada socialment és més atractiva per a tots els qui hi viuen. Per tant, davant la segregació social: cohesió social.
També entenien Catalunya com una ciutat de ciutats…
Que no vol dir que volguéssim un espai del tot urbanitzat! Vindicàvem la necessitat de convertir Catalunya en un espai integrat i vertebrat per un conjunt de ciutats caracteritzades per la compacitat física, la complexitat funcional i la cohesió social. Així, el territori podria ser un espai menys urbanitzat, ja que cadascuna de les ciutats tindria la capacitat d’irradiar activitat, serveis… sense la necessitat d’ocupar tant de sòl.
Com es porta a terme aquest model teòric de territori?
Hem desenvolupat instruments de caràcter legislatiu i de planejament.
Pel que fa als instruments de caràcter legislatiu s’han desenvolupat instruments que tenen a veure amb cinc aspectes: la producció de la nova ciutat, la gestió de la ciutat construïda, la gestió del paisatge, el coneixement del territori i la millora de les urbanitzacions de baixa densitat.
Per a la producció de la nova ciutat vam impulsar l’aprovació de la Llei d’urbanisme que vetllava per un desenvolupament urbanístic que utilitzava el territori d’una manera racional, protegia el sòl no urbanitzable i configurava models d’ocupació del sòl que evitessin la dispersió en el territori i afavorissin la cohesió social –reserves obligades d’habitatge social.
Però la producció de nova ciutat i el fre de consum del sòl només era versemblant si al mateix temps es disposava d’instruments per a la gestió i per a la rehabilitació de les ciutats existents. Per això vam aprovar la Llei de barris que volia concentrar recursos i inversions en espais de l’interior de les ciutats que corrien el risc de degradar-se.
Ens preocupava també l’espai obert i per això vam aprovar la Llei del paisatge que tracta de donar protecció jurídica al paisatge i instruments per tal de gestionar-lo. Fixeu-vos que no dic, “conservar-lo”. No es tracta de congelar l’aparença del paisatge sinó de fer que en properes transformacions –que de ben segur es donaran– els valors del paisatge no es vegin disminuïts, sinó incrementats.
També hem treballat per tenir instruments per al coneixement del territori (Llei d’informació geogràfica) i per intervenir en aquells espais que, deixant de ser camp, no han arribat a ser ciutat (Llei de regulació i millora d’urbanitzacions amb dèficits urbanístics).
I des del punt de vista del planejament, què s’ha realitzat?
Enteníem que la mancança principal es trobava en l’absència d’instruments de caràcter supramunicipal. Es donava una paradoxa molt gran: mentre la força dominant havia estat la de la integració del territori, els instruments urbanístics romanien ancorats en una fragmentació enorme.
Existeixen tants plans com municipis…
Sí, i no es poden resoldre problemes generals –de transport, de paisatge, d’habitatge, etc. – a través de plans locals d’abast municipal. Això ens va portar a impulsar el programa de planejament territorial que donava compliment, finalment, a la previsió legislativa que existia des de 1983, segons la qual a Catalunya hi havia d’haver un Pla territorial general i un conjunt de plans parcials.
Es pot fer una petita objecció a aquesta aposta del Govern i és que, si això es preveia des de 1983 i l’any 2003 encara no s’havia realitzat i el país no s’havia enfonsat… potser el que s’equivocava era el legislador que ho preveia i no el govern que no ho havia complert. Jo no comparteixo aquesta objecció. El país va créixer molt en aquest període, però segurament, d’haver existit un planejament global, aquest creixement s’hauria pogut produir sense tants costos ambientals, territorials i socials, d’una manera més ordenada i pel benefici col·lectiu.
Quin és l’objectiu d’aquests plans?
A dia d’avui ja hem aprovat els set plans territorials[1]. Tots ells són instruments que regulen allò que volem protegir, els sòls que no volem urbanitzar, les estratègies que fixen el desenvolupament dels assentaments urbans i la prestació de les principals infraestructures. Aquests planejaments tenen una peculiaritat i és que són vinculants per al planejament municipal, li donen unes directrius.
A més a més, hem fet una sèrie de plans directors urbanístics per a espais amb una problemàtica molt homogènia o per a àrees singulars. Aquests busquen la coordinació entre planejaments municipals.
Tan sols s’ha actuat en el planejament territorial?
També s’ha fet un esforç molt gran per a la renovació del planejament municipal. Fa pocs dies vam aconseguir que tots els municipis de Catalunya tinguessin un instrument de planejament general. Quedaven 140 municipis sense pla que sumaven el 0,7% de la població. Ara bé, la seva superfície sumava una cinquena part de Catalunya i calia dotar de seguretat jurídica tot aquest espai.
El repte ara és veure com aquest model ideal es porta a la pràctica.
El resultat, l’èxit o desgràcia d’aquests instruments el veurem d’aquí a vint anys.
Malgrat que sembla que la major part dels planejaments estan molt meditats i contrastats, d’altres elements semblen fets amb certa urgència per tal de donar resposta immediata a problemàtiques concretes . Ens referim a les ARES (Àrees Residencials Estratègiques). No està clara la seva viabilitat en el context en què ens trobem ni la seva qualitat a nivell urbà. S’han fet massa ràpid, les ARES?
L’única cosa que diria és que s’han fet massa tard! Les ARES tracten d’establir unes obligacions pel que fa a la producció de nova ciutat que fan que hi hagi unes reserves obligatòries d’habitatge protegit. Aquestes reserves, però, tenen certa lentitud en el seu desenvolupament, ja que en certa mesures van lligades al desenvolupament del mercat.
Al costat d’això sabíem que hi havia àmbits que el planejament municipal establia com a urbà o urbanitzable i que estaven aturats. Vam identificar una sèrie d’espais estratègics amb unes condicions determinades (accessibilitat en transport públic, respecte ambiental, diversitat d’usos a l’interior, continuïtat amb trama urbana, densitat, etc.) per tal de reservar-los per a ús residencial amb molt de pes de l’habitatge protegit, sense que cap altra instància administrativa el pugui aturar, fins al projecte d’urbanització. A continuació es constituirà un consorci entre l’Administració, l’Incasol i els ajuntaments per a desenvolupar-lo.
Per què s’impulsen en un moment en què hi ha un gran estoc d’habitatge que té dificultats per ser absorbit?
El que passa és que la política d’ARES no és una política d’habitatge sinó una política de sòl per habitatge. Aquí hi ha una diferència molt important. Es tracta d’evitar allò que ens ha passat en altres períodes de crisi, en què la propietat de la terra ha tendit a concentrar-se i després aquest sòl s’ha anat alliberant en llesques fines fent pujar de manera artificial els preus del mercat. La nova llei pretén evitar la pujada artificial de preus protegint-los dels embats del mercat, i disposar de sòl urbanitzat en bones condicions del qual més de la meitat és en règim protegit. La superfície abraçada per les ARES aprovades actualment és de 1200ha. amb espai per a 70.000 habitatges per a una població de 200.000 persones. És, per tant, una operació molt important.
Quines dificultats es poden trobar a l’hora d’aplicar tot el nou instrumental jurídic i de planejament? Se’ns acut, per exemple, la presència dels minifundis urbanístics, resultat de la gran fragmentació administrativa.
De moment, no tenim més remei que acceptar la fragmentació del mapa administratiu. Em sembla molt difícil que hi hagi una reorganització del mapa municipal, perquè aniria en contra de la tendència, cada cop més forta a tota Europa, del creixement de la importància dels factors locals. Vivim en un món cada vegada més interdependent on la vida de cada dia està condicionada per fluxos que no entenem ni controlem. En aquesta circumstància, el lloc de residència apareix com a refugi i com a identitat. És veritat que d’aquesta fragmentació se’n deriven gran quantitat d’ineficiències administratives, però ningú està disposat a renunciar al seu municipi.
I en casos com el de l’ Àrea Metropolitana, a causa d’ aquest fenomen hem de renunciar a la seva existència?
D’una banda, és molt difícil d’imaginar que se suprimeixin municipis. Tot i que, a nivell tècnic, pot haver-hi arguments a favor, des del punt de vista polític i social seria molt difícil d’acceptar. En canvi, el que es podria fer i, de fet, s’està fomentant és establir mecanismes de cooperació administrativa entre els municipis i alhora d’aquests amb la Generalitat. En el cas de l’Àrea Metropolitana hi ha una tradició de cooperació intermunicipal des de l’any 1953. Ara se li ha donat expressió a través de la Llei de l’àrea metropolitana, que en alguns aspectes resulta satisfactòria i, en d’altres, mostra limitacions. En d’altres països com França s’ha avançat molt en els mecanismes d’associacionisme municipal per prestar alguns serveis plegats. Per posar un exemple, què hem de fer amb els sòls d’activitat econòmica? En principi, per raons de finançament tots els municipis volen tenir el seu polígon industrial. Però si a un territori determinat fem dotze polígons diferents, aquests seran molt ineficients, amb una despesa de sòl molt gran per a poc sòl nét, amb problemes funcionals d’accessibilitat, amb perjudicis paisatgístics, etc. Però, i si en lloc de fer dotze polígons, en fem un de gros i repartim els seus guanys i càrregues a través d’un consorci que inclogui els diferents municipis i els faci partícips de la seva gestió? És per aquest camí per on hauríem d’avançar. Així són els casos del Polígon de Móra la Nova, el de la Fatarella, etc.
Un altra dificultat pot ser la no-correspondència del model de planejament territorial amb la distribució política existent. El planejament s’ha desenvolupat en base a una nova distribució territorial (en vegueries) que ha estat impossible d’aprovar. Pot suposar un problema?
La relació entre els plans territorials i les vegueries és un tema d’interès i d’importància que no tenim resolt. Els plans territorials són projectes d’ordenació d’un territori determinat. I a tot projecte li cal un subjecte per tirar endavant. Li cal un subjecte polític que se’l faci seu. Actualment ja existeix aquest subjecte, la Generalitat. Però només si n’hi ha un de territorial que el suporti, els projectes aniran endavant i bé. Fins que no s’acabi de resoldre l’articulació administrativa del territori català serà difícil encaixar bé l’ordenació del territori.
Sobre la Llei de barris. La intervenció sobre teixits deteriorats i barris amb problemes socials, més enllà de les evidents millores sobre el parc edificat, pot suposar en alguns casos fenòmens de gentrificació. Quines estratègies o mesures legislatives s’apliquen per evitar aquests fenòmens?
El problema de degradació d’algunes àrees rau en l’existència de la renda diferencial del sòl. És el mecanisme de preus el que porta a concentrar una problemàtica social en uns àmbits determinats. Si, a més, en aquestes àrees ens trobem amb un dèficit urbanístic, aquesta diferència s’agreuja. El que la Llei de barris pretén és concentrar, en aquestes zones, una forta quantitat d’inversió per millorar les condicions de vida de la població. Això té un efecte sobre els preus per tal de sostenir-los, per evitar que caiguin. Si caiguessin, aquest barri ja no l’aixecaries. Nosaltres no tenim capacitat per rehabilitar els habitatges, un per un, de 700.000 persones, però sí que podem establir les condicions per a que aquesta població tingui interès en rehabilitar, quedar-s’hi i fer que el barri vagi cap amunt. Això podria portar processos de gentrificació? No dic que no. Però quan penses en els 143 barris de la Llei de barris, la noció de gentrificació resulta tan llunyana que sembla un sarcasme.
Potser ha existit aquest fenomen en dos barris de Ciutat Vella de Barcelona, en unes condicions molt peculiars i especials. En dos de cent quaranta! La retòrica de gentrificació ve del fet d’haver-se mirat poc els processos reals i el que està passant realment als barris. Cal conèixer el context immobiliari en què vivim. A Catalunya, i en aquests barris també, el 86% de les famílies és propietari de l’habitatge on viu. Això és completament diferent dels contextos en què la gran majoria viu de lloguer on, efectivament, l’increment de la renda diferencial es transmet als lloguers i s’expulsa al llogater.
Des de la ciutadania sovint es perceben amb desconfiança i recel les transformacions urbanístiques i territorials. Com es pot revertir aquesta percepció?
En el nostre país hi ha una forta conflictivitat territorial. Si agafes el diari, cada dia hi trobaràs una notícia sobre conflictes en el territori. Això té relació amb el que comentàvem abans sobre el renaixement dels temes locals i la noció de refugi i d’identitat. Però també perquè els factors de localització són cada vegada més determinants, ja que hi ha una mobilitat molt més alta, tant de persones com d’empreses i, per tant, l’avantatge comparatiu que cada lloc pot oferir passa a ser més rellevant que abans. Això fa augmentar la conflictivitat ja que hom es preocupa per atraure les qüestions que considera positives i evitar les que considera negatives. I d’aquí sorgeixen tants moviments territorials com hi ha. Aquests moviments tenen uns trets característics: són fonamentalment reactius, reaccionen enfront a una iniciativa percebuda com a una amenaça. Són defensius per protegir cert estatus. Sovint les plataformes les encapçala un “salvem…” o un “defensem…”. Són també moviments monotemàtics, lligats a un tema concret i a un sol lloc. A més, són pretesament apolítics. “Nosaltres no fem política…” . “Defensem la terra…”. “No enganyem com els polítics…”. I, finalment, són ainstitucionals. No s’expressen a través dels canals de què formalment ens havíem dotat per expressar-nos.
“La relació entre els plans territorials i les vegueries és un tema no resolt”
Són plataformes completament diferents dels moviments veïnals que teníem als anys 60 o 70. Aquests eren del tipus “volem…”, “reivindiquem…”. Eren moviments a l’atac, propositius. Tot això és comprensible i respon a raons de fons.
Com es pot incorporar la població en els mecanismes de planificació i gestió de manera fructífera?
Per a una millor gestió del territori calen canvis a dos nivells. Calen canvis profunds a l’Administració. Només si l’Administració té capacitat per explicar allò que fa, tindrà legitimitat per fer-ho. També cal que tingui una major capacitat per dialogar i que entengui que els processos de relació amb la ciutadania són deliberatius i no només d’elecció.
D’altra banda també calen canvis en l’organització de la ciutadania. Si tenim moviments de caràcter reactiu, els hauríem de tenir de caràcter proactiu. Si aquests moviments són defensius, haurien de ser propositius. En lloc de locals, haurien de ser multiescalars. Si són monotemàtics, haurien d’entendre que han de ser sistèmics. I si es defineixen com apolítics, haurien d’entendre que el que fan és política amb majúscules.
Si aconseguim aquests canvis, aquesta conflictivitat territorial donarà resultats més creatius. En qualsevol cas, el pitjor que podem fer és suprimir-la o amagar-la.
Tot el conjunt d’instruments que he explicat a la primera part ha d’anar acompanyat d’un canvi cultural. Hi ha d’haver una hegemonia social sobre la prevalença d’uns determinats valors socials en la gestió del territori. No només avançarem amb vincles. Calen valors que determinin que certes coses són inacceptables i altres positives. És d’això que parlem quan es parla d’una nova cultura del territori. I per això cal formació per part de la ciutadana i debat disciplinar.
Com preveu que un possible nou govern de Convergència i Unió aprofiti tot el treball desenvolupat tots aquests anys?
Crec que s’han creat unes bases i unes línies sòlides per a la gestió del territori. La seva utilització dependrà de fins a quin punt la ciutadania se senti identificada amb els valors que aquests instruments tracten de vehicular. I dependrà també, és clar, de la voluntat i l’orientació política dels futurs governs als quals hem de desitjar, pel bé del país, tants encerts i èxits com sigui possible en aquest període de dificultats que travessem.
[1] Pla territorial metropolità i plans territorials parcials: de les Comarques Gironines, de les Terres de l’Ebre, del Camp de Tarragona, de les Comarques Centrals, de Ponent, de l’Alt Pirineu i d’Aran.